Urząd Regulacji Energetyki

https://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacje-ogolne/edukacja-i-komunikacja/publikacje/seria-wydawnicza-bibli/cieplownictwo-stan-tar/1346,Szanowni-Czytelnicy.html
2024-03-28, 14:32

Szanowni Czytelnicy,

przekazywana do Waszych rąk kolejna publikacja, z serii wydawniczej Biblioteka Regulatora, jest – przynajmniej w odczuciu piszącego te słowa – pozycją szczególną. Zadecydowały o tym dwie okoliczności. Pierwsza z nich wiąże się z długotwałością przygotowywania książki do druku. Być może nie powinno się ujawniać tego rodzaju „tajemnic alkowy”, ale nigdy dotąd od zaistnienia pomysłu do jego urzeczywistnienia, nie upłynęło tak wiele czasu. Perturbacje tak organizacyjne, jak i konceptualne, a także personalne i rzecz jasna – ambicjonalne, skutecznie odwlekały wydanie niniejszej publikacji. Co było tego powodem i co naprawdę było ich istotą – o tym za chwilę. Teraz zaś – o drugiej okoliczności, notabene dosyć mocno związanej z tą pierwszą. Przedkładana pod ocenę PT. Czytelników publikacja jest drugą z kolei pozycją serii, będącą rezultatem wspólnej pracy. Tej, którą w Urzędzie Regulacji Energetyki wykonujemy na co dzień i to niemal od pięciu lat. Nie to jednak jest tą wspomnianą okolicznością, przesądzającą o szczególnym charakterze wydanej książki. Rzecz w tym, iż wydawało nam się, że gdzie jak gdzie, ale w zakresie funkcjonowania ciepłownictwa i jego regulacji, wiemy już chyba wszystko. I nie ma niczego, co by mogło nas zaskoczyć. Stało się inaczej ... przygotowując publikację, stanęliśmy wobec dość licznych problemów metodologicznych, którym do tej pory nie mieliśmy okazji przyjrzeć się z bliska lub nie poświęciliśmy im dostatecznej uwagi i nie dołożyliśmy należytej staranności dla ich identyfikacji. Być może zabrakło odrobiny wyobraźni, a może jednak wiedzy, być może badawczej rzetelności i konsekwencji, ale również chyba zabrakło po prostu pokory wobec trudnej materii.

Początek owych perturbacji tak naprawdę sięga lat wcześniejszych, kiedy urząd rozpoczął systematyczne gromadzenie danych z pomocą ankiet, adresowanych do koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych. Nie dysponowaliśmy bowiem, poza wiedzą o zatwierdzonych taryfach, satysfakcjonującą informacją o stanie i rozwoju koncesjonowanego sektora ciepłowniczego, zaś inne oficjalne statystyki nie obejmowały w całości interesującego nas zbioru. Udało się stworzyć odpowiednią bazę danych, choć kosztowało to sporo pracy, a jeszcze więcej nerwów.

Pamiętam entuzjazm swoich współpracowników, którzy wierzyli, iż dzięki badaniom zgromadzą taki zasób informacyjny o przedsiębiorstwach ciepłowniczych, jakim nikt w kraju nie dysponuje a zatem wszystko będzie wiadome. Wystarczy rozesłać ankiety, zamieścić właściwe wskazówki metodyczne dla osób wypełniających te ankiety i ... czekać na rezultaty. Na nic były moje przestrogi. Nieuzasadniona wiara zdominowała pragmatyzm. Pamiętam późniejsze zgrzytanie zębami, wielogodzinne wiszenie na telefonach i nie zawsze udane próby wyjaśnienia, jakież to dane i czego de facto dotyczące nadesłało przedsiębiorstwo. Potem pojawiły się próby pierwszych uogólnień i ... znów rozgorzała dyskusja: że dane są niekompletne, że nie dają podstaw do akurat takich wniosków, że tworzymy nieprawdziwy obraz polskiego ciepłownictwa itp., itd. Z czasem temperatura dyskusji znacznie wygasła i dopiero inicjatywa wydania wspólnej książki sprawiła, iż powróciły problemy i wątpliwości, ale w znacznie bardziej ostrym wymiarze. Czymś innym bowiem było publikowanie artykułów poświęconych ocenie sektora ciepłowniczego na podstawie zebranych danych ankietowych, czymś innym zaś stało się opublikowanie tychże danych, ale w znacznie szerszym kontekście całokształtu działań regulacyjnych, a zwłaszcza taryfowania i jego rezultatów. Nie idzie tylko o ocenę stopnia ambicji danego przedsięwzięcia, choć nie ulega wątpliwości, że próba opisu całościowego, jest i zamierzeniem trudniejszym i tym samym – bardziej ambitnym. Nie ulega jednak wątpliwości, iż mimo licznych trudności dopracowaliśmy się takiego zbioru danych, który dziś pozwala autorytatywnie wypowiadać się w sprawach polskiego ciepłownictwa.

Dla potrzeb niniejszej publikacji jedną z najważniejszych kwestii okazała się konieczność zapewnienia badawczej spójności metodologicznej, której długo nie mogliśmy się dopracować. A poszło o dwie blisko brzmiące kategorie: sprzedaż ciepła i dostawa ciepła, rozpatrywane w kontekście wielkości produkcji. Zdaniem niektórych moich współpracowników kardynalnym błędem jest sumowanie wielkości sprzedaży ciepła poszczególnych przedsiębiorstw ciepłowniczych, bo wiedzie to w prosty sposób do zjawiska tzw. „podwójnego liczenia”, w efekcie czego – wielkość sprzedaży ciepła jest znacznie wyższa niż wielkość ciepła wytworzonego przez źródła ciepła. Ależ to żaden błąd – ripostowali inni. To uprawniony i zgodny z zasadami statystyki (międzynarodowej również) sposób agregowania wielkości produkcji sprzedanej danej gałęzi gospodarki. Sporowi o te dwie kategorie towarzyszył też spór o wielkość przychodów, o określenie „jednoskładnikowych” cen ciepła, obliczanych jako iloraz sumy przychodów i sumy fizycznie sprzedanego ciepła, itp. W końcu udało się wypracować pewien kompromis, polegający na zaprezentowaniu danych ankietowych, bez kwestionowania ich zasadności, za to ze stosownym komentarzem, tak, by było wiadome, co one oznaczają, skąd pochodzą, czyli jakich informacji są nośnikiem. Wiązało się to także z niezwykle czasochłonnym weryfikowaniem i wielokrotnym sprawdzaniem wielu danych źródłowych, na których nasze badania sondażowe bazowały. A to z kolei nie pozostawało bez wpływu na ostateczne przygotowanie materiałów do druku.

Zaistniały spór, dla niżej podpisanego, jest swoistym świadectwem zmian, jakie w ciepłownictwie i jego statystyce dokonują się obecnie i będą się dokonywały w przyszłości. Postępujące urynkowienie polskiej gospodarki sprawia, że dla skutecznej regulacji przedsiębiorstw ciepłowniczych mniej istotne będą techniczno-technologiczne aspekty i uwarunkowania ich funkcjonowania, a dominować będzie coraz szersze posługiwanie się charakterystyką ekonomiczną zarówno pojedynczych przedsiębiorstw, jak i całej zbiorowości. Nie oznacza to przy tym, by tracić z pola widzenia techniczną charakterystykę przedsiębiorstwa. Nadal będzie potrzebna i przesądzająca, z racji praw fizyki i chemii, o wielu ważnych dla ciepłownictwa (a szerzej – dla całej energetyki) kwestiach. Ale też nie sposób zapominać, że dane służące do technologicznego zbilansowania sektora nie wyrażają istotnych treści ekonomicznych. A te są przecież kluczowe, choćby z punktu widzenia odbiorców końcowych, potrzeby których ma zaspokajać m.in. ciepłownictwo. Odbiorcy nie są i nie będą w stanie ocenić ani stanu techniki, ani techniczno-technologicznych współzależności i uwarunkowań, natomiast istotne będą ekonomiczne tego implikacje. Ile ciepła kupują, po jakiej cenie i czy płacą zasadnie, czy też zbyt dużo, i czy np. więcej czy też mniej jak inni.

W szerszym wymiarze, problem ten wiąże się z tak istotną dla szeroko rozumianej energetyki kategorią bezpieczeństwa energetycznego, tj. sytuacją nieprzerwanych dostaw energii, po akceptowalnych społecznie cenach i przy zachowaniu wymagań związanych z ochroną środowiska naturalnego.

Nie ulega żadnej wątpliwości, iż „wraz z postępującą globalizacją i mającym mieć miejsce włączaniem Polski w struktury Unii Europejskiej, zmienia się i zmieniać się będzie zasadniczo treść kategorii bezpieczeństwa energetycznego. W coraz większym stopniu będzie miało ono ekonomiczny, a nie tak jak dziś, techniczny wymiar. Postępujące urynkowienie polskiej gospodarki, dostęp do nowoczesnej techniki i technologii w zakresie szeroko rozumianej energetyki, możliwość prowadzenia różnej działalności gospodarczej na różnych rynkach towarowych i finansowych umożliwia realizację niemal wszystkich zamierzeń rozwojowych, w tym także zakupu dóbr inwestycyjnych i niezbędnego dlań zaopatrzenia materiałowego oraz zaspokojenia popytu finalnego odbiorców paliw i energii. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają aspekty ekonomiczno-finansowe, związane z poziomem i tempem wzrostu cen oraz kondycją zarówno przedsiębiorstw energetycznych, jak i ich odbiorców.

Sprawy te muszą być postrzegane w więzi przyczynowo-skutkowej, i tym samym – zawsze rozpatrywane łącznie. Wiadomo bowiem, iż pogorszenie się stanu finansów w sektorze energetyki, może stać się przyczyną perturbacji w realizacji dostaw paliw i energii. Z drugiej zaś strony, obciążanie odbiorców wysokimi płatnościami za energię i jej dostawy może spowodować wzrost należności, zatory płatnicze, upadłość odbiorców i w konsekwencji – zmniejszenie odbioru energii. Sytuacje tego rodzaju mogą znacząco wpływać na stan bezpieczeństwa energetycznego. Istotnymi w tym zakresie są zasady cenotwórstwa obowiązujące w energetyce.

Od 1990 r. w ramach transformacji polskiej gospodarki podjęto działania na rzecz stopniowego dopasowania poziomu cen energii do poziomu cen rynkowych (na rynkach konkurencyjnych) lub cen opartych na kosztach uzasadnionych (w zmonopolizowanych sektorach gospodarki podlegających regulacji). Ceny najbardziej wrażliwych społecznie i gospodarczo nośników energii, a więc energii elektrycznej, gazu i ciepła scentralizowanego, pozostawały przez wiele lat cenami urzędowymi, których wzrost był ustalany corocznie przez Ministra Finansów, w zależności głównie od stopy inflacji. Stopniowo, najpierw ceny energii elektrycznej i ciepła scentralizowanego od 1999 r., a od 2000 r. ceny gazu, zaczęły być ustalane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie Prawo energetyczne i rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, wydanych przez Ministra Gospodarki.

Istotą tych zasad jest powiązanie cen energii i cen usług jej dostawy z rzeczywiście poniesionymi przez przedsiębiorstwo energetyczne kosztami. Ceny te i warunki ich stosowania muszą być ujęte w taryfie, będącej swoistym cennikiem, adekwatnie do prowadzonej działalności energetycznej.

Cennik ten jest ustalany przez przedsiębiorstwo i podlega, zgodnie z zasadami regulacji, zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, niezależnego organu administracji rządowej. Ustawowym kryterium regulacji cen jest równoważenie interesów odbiorców i dostawców paliw i energii.

Stosując swoją taryfę, przedsiębiorstwo energetyczne powinno uzyskać taki przychód, który pokryłby w pełni ponoszone przez nie koszty działalności. Ustawa Prawo energetyczne mówi o tzw. kosztach uzasadnionych do których zalicza koszty funkcjonowania, modernizacji i rozwoju oraz ochrony środowiska. Zwraca uwagę odmienność tego typu mechanizmu cenotwórstwa od mechanizmów obowiązujących w innych sektorach gospodarki. Najistotniejsza różnica polega na wliczaniu z góry w ceny energii i ceny usług jej dostaw wspomniane koszty modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska. Oznacza to, iż wszelkie inwestycje podejmowane w sektorze obciążają odbiorców i tym samym odbywają się na ich ryzyko, a nie jak ma to miejsce w przedsiębiorstwach działających na rynkach konkurencyjnych – na ryzyko inwestora. Z założenia taki mechanizm cenotwórstwa ma służyć umocnieniu bezpieczeństwa energetycznego, w praktyce zaś często bywa nadużywany i służy umacnianiu monopolistycznej pozycji poszczególnych podsektorów energetyki, a w konsekwencji pogorszeniu sytuacji ekonomicznej odbiorców, tak przemysłowych, jak i gospodarstw domowych.”1)

Odniesienie tempa wzrostu cen paliw i energii do stopy inflacji ma jedynie charakter orientacyjny i nie może przesądzać o poprawności stanowienia cen. Wynika to z omówionego już mechanizmu cenotwórstwa. Nie zmienia to faktu, iż odbiorcy nie chcą zaakceptować tego stanu rzeczy, co prawda również nie starając się go poznać. Jest dla nich bowiem zupełnie niezrozumiałe, dlaczego inflacja spada, a ceny energii rosną w ponad inflacyjnym tempie. Taka postawa odbiorców wynika przede wszystkim z faktu, iż koszty energii stanowią poważne obciążenie dla budżetów przedsiębiorstw, gmin, instytucji i gospodarstw domowych. W tych ostatnich, udział wydatków na paliwa i energię wyniósł w 1999 r. 10,4% i był 2,5 razy większy niż w krajach europejskich o zbliżonym klimacie.

By sprostać oczekiwaniom odbiorców i doprowadzić do sytuacji, w której będą wiedzieli za co konkretnie i dlaczego akurat tyle płacą, nie tylko należy udoskonalać narzędzia regulacji, ale też, i to w pierwszej kolejności, trzeba usprawniać narzędzia ekonomicznego i statystycznego opisu. Tu zaś szczególnego znaczenia nabiera problem pomiaru zjawisk i procesów gospodarczych. Doświadczenie – nie tylko regulacyjne – pokazuje, jak sporo dowolności panuje w tym zakresie. Tylko z pozoru sprawa wydaje się być prostą, wystarczyłoby bowiem odpowiedzieć na trzy podstawowe pytania: co mierzyć?, czym mierzyć? i jak mierzyć?, aby zebrane w ślad za tym dane statystyczne stanowiły dobrą podstawę do oceny i interpretacji zachowań tak pojedynczych przedsiębiorstw, jak i całego sektora. Dobranie jednak takiego zestawu mierników, które najlepiej, tzn., wszechstronnie i wyczerpująco poinformowałyby nas o stanie lub rozwoju interesującego nas zjawiska lub procesu gospodarczego, nie jest wcale zadaniem łatwym. Tym bardziej, że poszukiwany zestaw mierników powinien także spełniać wszystkie wymagania związane z algebrą wymiarów oraz zapewniać możliwości agregacji i dezagregacji danych. Mam nadzieję, że zaprezentowane w przedkładanej publikacji dane charakteryzujące polskie ciepłownictwo spełniły te kryteria, co pozwoliło szeroko zaprezentować blaski i cienie, tak ciepłownictwa, jak i jego regulacji. Pod warunkiem rzecz jasna, iż każdy z PT. Czytelników, będzie uprzejmy pamiętać, jaki jest sens poszczególnych kategorii i który z aspektów działalności energetycznej: techniczno-technologiczny czy też ekonomiczny, opisują. My sami, w Urzędzie Regulacji Energetyki, mieliśmy z tym nieco kłopotów, które, jak mniemam , nie tylko są poza nami, ale też rozwiązanie których przysłuży się lepszemu, wspólnemu wypełnianiu misji regulatora wobec wszystkich podsektorów energetyki. Tak, by zgodnie z deklaracjami Rządu, energetyka lepiej, pełniej i taniej służyła polskiemu społeczeństwu i gospodarce.

dr Leszek Juchniewicz
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

Warszawa, 3 grudnia 2002 r.



1)Informacja o stanie bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz działaniach podejmowanych przez rząd w tym zakresie, Zał. nr 4 do dokumentu p.t. „Ocena realizacji i korekta Założeń polityki energetycznej Polski do 2002 r. wraz z załącznikami”, przyjętego w dniu 2 kwietnia 2002 r. przez Radę Ministrów.

[ Strona tytułowa ] [ Spis treści ] [ Polskie ciepłownictwo w latach 2000 i 2001, w świetle danych URE ]
Data publikacji : 19.08.2005

Opcje strony