Urząd Regulacji Energetyki

Reforma cen wprowadzona w 1982 r. i kolejne podwyżki cen paliw i energii w latach 1983-1989 nie poprawiły sytuacji a paliwa i energia były relatywnie tańsze w stosunku do innych dóbr i usług, szczególnie dóbr konsumpcyjnych. Sytuacja polityczna powodowała hamowanie wzrostu cen i wymuszała subsydiowanie cen ciepła, gazu i energii elektrycznej. Należy przypomnieć, że w latach 80-tych w Polsce narastał kryzys gospodarczy, a ewentualny wzrost kosztów zaopatrzenia w ciepło wywoływałby poważne niepokoje społeczne.

W wyniku tego ceny nie spełniały jednej ze swych podstawowych funkcji – parametru skłaniającego do efektywności ekonomicznej. Powodowało to wiele ujemnych zjawisk w polskiej gospodarce, a w szczególności:

• ugruntowanie mylnego przeświadczenia o tanich paliwach i energii w Polsce, co w kon-sekwencji sprzyjało rozwojowi energochłonnych branż przemysłowych i wywoływało wysoką energochłonność całej gospodarki, w tym również budynków (straty ciepła przez przegrody budowlane były około dwukrotnie wyższe niż w krajach o gospodarce rynkowej),
• brak zainteresowania odbiorców racjonalnym użytkowaniem energii,
• finansowanie inwestycji przedsiębiorstw ciepłowniczych ze środków budżetowych,
• konieczność stosowania dotacji w poszczególnych działach sektora energii.

Zapoczątkowany w latach 1989-1990 proces przechodzenia do gospodarki rynkowej wymagał dostosowania cen paliw i energii do rzeczywistych kosztów ich wydobycia lub zakupu oraz transportu i przetwarzania, przy równoczesnym uwzględnieniu sytuacji występującej w międzynarodowej wymianie paliw i energii, a także sytuacji społeczno-gospodarczej w kraju. W styczniu 1990 r. wprowadzono znaczne podwyżki cen paliw i energii (średnio 4-7-krotne, a dla ludności nawet 5-10-krotne), ale skutki tych podwyżek dla przedsiębiorstw sektora energetycznego zostały w znacznym stopniu zniwelowane przez bardzo wysoką inflację i wzrost kosztów zakupu paliw. Równocześnie w tym okresie występowały silne protesty społeczne przeciwko systematycznemu wzrostowi cen i ograniczaniu dotacji do opłat za ogrzewanie i ciepłą wodę w budynkach mieszkalnych.

Ponadto brak koordynacji inwestycji modernizacyjnych w źródłach, sieciach cieplnych i obiektach odbiorców powodował, że nie uzyskiwano oczekiwanych oszczędności w zużyciu paliw i energii. Przyczyną tego w szczególności był brak środków finansowych, a także trudności w ich jednoczesnym uzyskaniu przez właścicieli poszczególnych elementów systemów ciepłowniczych i instalacji odbiorczych.

Ówczesny stan prawny nie przewidywał powiązania poziomu cen z poziomem kosztów wytwarzania i przesyłu ciepła. Obowiązywały wówczas przepisy wydane w różnym czasie, na podstawie różnych ustaw i przez różnych ministrów, co nie tylko nie zapewniało niezbędnej spójności, ale stwarzało rozbieżności i kontrowersje w ich interpretacji. Wszystkie przepisy były dostosowane do centralnego systemu kierowania gospodarką, a najważniejszymi aktami prawnymi, które regulowały funkcjonowanie gospodarki energetycznej oraz cenotwórstwa były:

• ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 96 z późn. zm.), która wprawdzie zastąpiła ustawę o gospodarce paliwowo-energetycznej z 1962 r., ale większość przepisów wykonawczych była wydana na podstawie tej starej ustawy (tylko niektóre przepisy wykonawcze znowelizowano po 1984 r.),
• ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 z późn. zm.), która upoważniała Ministra Finansów do administracyjnego regulowania poziomu cen poprzez ustalanie cen urzędowych dla określonych grup odbiorców i wprowadzanie maksymalnych wskaźników wzrostu cen umownych, a Rada Ministrów była nawet upoważniona do wprowadzania okresowego zakazu podwyższania cen umownych.

Przez wiele lat ceny paliw stałych i ciekłych (z wyjątkiem węgla i koksu) były ustalane w oparciu o te przepisy i miały charakter cen urzędowych, a dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła stosowane były cenniki ustalane przez Państwową Komisję Cen, później przez Ministra do Spraw Cen, a następnie przez Ministra Finansów. Należy zwrócić uwagę, że szczególna sytuacja występowała w ciepłownictwie, gdzie stosowano dwa rodzaje cen: ceny urzędowe oraz ceny umowne, z tym, że swoboda kształtowania cen umownych była ograniczona przepisami, wydawanymi na podstawie ustawy o cenach.

Urzędowe ceny ciepła (publikowane w oficjalnych cennikach, a później wprowadzane decyzjami Ministra Finansów) nie były powiązane z kosztami wytwarzania i dystrybucji ciepła, wynikającymi z uwarunkowań lokalnych. Jednocześnie w okresie centralnego zarządzania gospodarką poziom cen paliw i energii w Polsce był jednym z najniższych w skali międzynarodowej. W związku z tym, w pierwszym okresie przechodzenia do gospodarki rynkowej i dochodzenia do cen odpowiadających kosztom zaopatrzenia w ciepło, w celu ochrony dużej części użytkowników mieszkań (ludności) przed drastycznym wzrostem cen ciepła, stosowano ceny urzędowe za ogrzewanie i ciepłą wodę w budynkach mieszkalnych. Ceny te były ustalane przez Ministra Finansów na poziomie jednolitym dla całego kraju, a tym samym były oderwane od rzeczywistych kosztów wytworzenia i przesyłu ciepła w poszczególnych miejscowościach. Stan taki nie sprzyjał racjonalnej gospodarce energetycznej i oszczędnemu użytkowaniu ciepła.

Natomiast stosowane w ciepłownictwie ceny umowne, w zasadzie powinny wynikać z kalkulacji kosztów własnych ponoszonych przez sprzedawców ciepła, przy czym zgodnie z ustawą o cenach powinny być ustalane w drodze ich uzgodnienia między sprzedawcą a odbiorcami. Jednakże przekształcenia własnościowe w budownictwie komunalnym (prywatyzacja sektora handlu i usług, tworzenie wspólnot właścicieli mieszkań w dawnych budynkach komunalnych itp.) doprowadziły do sytuacji, w której zmiana cen ciepła wymagała dokonania uzgodnień z bardzo dużą liczbą odbiorców. Stwarzało to poważne trudności w samym procesie uzgodnień, a nawet doprowadzało do paradoksalnej sytuacji, w której pomimo wzrostu kosztów z przyczyn niezależnych od sprzedawcy nie można było podnieść ceny ciepła, gdy jeden z odbiorców nie chciał jej zaakceptować, nawet jeśli wszyscy pozostali odbiorcy wyrazili zgodę na wprowadzenie wyższej ceny.

W tym przejściowym okresie ewentualne różnice między cenami urzędowymi, płaconymi przez użytkowników mieszkań i cenami umownymi, określanymi według obowiązujących przepisów przez przedsiębiorstwa ciepłownicze, były pokrywane w formie dotacji z budżetu państwa lub budżetów gmin.

Należy przy tym podkreślić, że dotacje na pokrycie kosztów ogrzewania i podgrzewania ciepłej wody obejmowały tylko część ludności, gdyż np. właściciele domków jednorodzinnych nie przyłączonych do sieci cieplnej oraz lokatorzy budynków nie posiadających instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody, musieli pokrywać pełne koszty zakupu paliw i nie korzystali z żadnych dopłat, nawet jeśli koszty te przekraczały poziom opłat, jaki wynikał z obowiązujących cen urzędowych. Stan taki sankcjonował więc nierówne traktowanie poszczególnych grup społeczeństwa, gdyż dotacje obejmowały tylko obywateli korzystających z ciepła dostarczanego przez przedsiębiorstwa ciepłownicze.

Trzeba też wskazać, że dotacje dla spółdzielni mieszkaniowych były wypłacane z budżetu państwa, natomiast dotacje dla budownictwa komunalnego były wypłacane z budżetów gmin. Również i tu występowały różnice, gdyż dotacje dla spółdzielczości mieszkaniowej obejmowały nie tylko dopłaty do kosztów ogrzewania i ciepłej wody, ale także dotacje na dofinansowanie z budżetu państwa inwestycji modernizacyjnych. Natomiast trudności finansowe gmin powodowały, że nie zawsze było możliwe wypłacanie z budżetów gmin dotacji na dopłaty do kosztów ogrzewania i ciepłej wody. W wyniku tego występowało nie tylko nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych zarządzających zasobami mieszkaniowymi, ale także odmienne traktowanie członków spółdzielni i np. właścicieli mieszkań w budynkach komunalnych, co było sprzeczne z zasadą jednakowego traktowania wszystkich obywateli i podmiotów gospodarczych, niezależnie od ich struktury organizacyjnej i formy własności.

Ówczesna sytuacja w zakresie dotowania przez państwo kosztów zaopatrzenia w ciepło charakteryzowała się tym, że spółdzielnie mieszkaniowe podejmowały działania w kierunku obniżenia zużycia ciepła drogą docieplenia budynków, instalowania automatyki i ciepłomierzy itp. głównie dlatego, że takie inwestycje mogły być dofinansowane z dotacji państwowych w 50% a nawet 80%. Natomiast działania takie nie były podejmowane przez zarządy budynków komunalnych i właścicieli prywatnych budynków (również wspólnoty mieszkaniowe), gdyż nie mogli oni korzystać z dotacji państwowych, a gminy rzadko i w ograniczonym zakresie mogły dotować takie przedsięwzięcia.

Można stwierdzić, że stosowane w tym okresie ograniczenia w swobodzie kształtowania cen umownych oraz dotacje (głównie z budżetu państwa) powodowały, że dostawcy ciepła nie byli zainteresowani obniżaniem kosztów zaopatrzenia w ciepło, a podejmowanie działań w tym kierunku powodowało zmniejszenie wpływów, a tym samym zysków. Również administratorzy budynków wielorodzinnych nie odczuwali pełnych skutków ekonomicznych nadmiernego zużycia ciepła, gdy ceny umowne były wyższe od cen urzędowych, gdyż różnica pomiędzy opłatami za ciepło płaconymi przez użytkowników mieszkań (według cen urzędowych) i opłatami określonymi według cen umownych była pokrywana z dotacji. Stan taki nie stwarzał więc zachęt ani do obniżania kosztów wytwarzania i przesyłania ciepła, ani do oszczędnego użytkowania i zmniejszania jego zużycia.

Ponieważ dotacje dla spółdzielczości mieszkaniowej obciążały budżet państwa, a wzrost cen umownych zwiększał obciążenie budżetu z tego tytułu, w całym okresie przekształceń ustrojowych (tj. od 1989 r.) stosowane były różne formy ograniczania swobody w kształtowaniu cen umownych przez sprzedawców ciepła. Oznaczało to, że w praktyce ceny ciepła nie były cenami umownymi, lecz stały się cenami regulowanymi i dzięki temu Rząd mógł kontrolować poziom wydatków budżetowych przeznaczonych na dotacje dla spółdzielni. Jednocześnie Rząd konsekwentnie wprowadzał podwyżki cen urzędowych za ciepło (tabela 2.1).

Tabela 2.1 Wzrost urzędowych cen ciepła dla gospodarstw domowych w zł/GJ (z podatkiem VAT)^*)

Źródło: Dla lat 1989-1990 Decyzje Ministra Finansów (publikowane w Dziennikach Urzędowych Cen), dla lat 1991-1996 Decyzje Ministra Finansów (Dzienniki Urzędowe Min. Fin.), dla roku 1997 Zarządzenie Ministra Finansów (Monitor Polski) i dla roku 1998 Rozporządzenie Ministra Finansów (Dziennik Ustaw).

Efektem tej polityki było z jednej strony systematyczne ograniczanie dotacji, ale z drugiej strony opłaty za ogrzewanie i ciepłą wodę stały się największą pozycją opłat za korzystanie z mieszkania.

Niezbędne jest podkreślenie, że normalne funkcjonowanie przedsiębiorstw ciepłowniczych wymaga zapewnienia nie tylko dopływu środków na pokrycie kosztów bieżącej działalności eksploatacyjnej, ale także środków potrzebnych na inwestycje modernizacyjne i niezbędny rozwój, związany z przyłączaniem nowych odbiorców, jak też zmiany strukturalne systemu zaopatrzenia w ciepło, związane np. z likwidacją niskosprawnych kotłowni lokalnych, stanowiących jednocześnie źródło zanieczyszczenia środowiska itd.

Proces przechodzenia do gospodarki rynkowej wymagał dostosowania cen paliw i energii (w tym ciepła) do rzeczywistych kosztów ich dostarczania do odbiorców, wraz z kosztami niezbędnego rozwoju, modernizacji i ochrony środowiska. Procesy takie zachodzić muszą w całej gospodarce, aby relacje cen nośników energii i ciepła były prawidłowe w stosunku do innych towarów, usług itd. Z kolei, wzrost cen towarów i usług musiał być skorelowany z wzrostem przychodów ludności, gdyż w przeciwnym wypadku nastąpiłby wzrost napięć społecznych, opóźniając proces przemian gospodarczych. Jest to zawsze związane z prowadzeniem odpowiedniej polityki socjalnej w stosunku do najniżej zarabiających i bezrobotnych.

W okresie, gdy podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę cenotwórstwa w sektorze energetycznym była ustawa o cenach, takie same zasady ustalania cen dotyczyły większości towarów i usług, w tym cen nośników energii, między innymi także cen ciepła. Ustawa ta zawierała w art. 13 przepisy, które można określić wspólnym mianem, jako przepisy ustalające instrumenty służące ograniczaniu swobody kształtowania cen umownych, przy czym do wprowadzania tych ograniczeń ustawodawca upoważnił Radę Ministrów oraz Ministra Finansów. W oparciu o te przepisy przez kilkanaście lat wprowadzane były kolejne zmiany instrumentów ograniczających swobodę kształtowania cen umownych dla ciepła.

Do 30 września 1991 r. ceny umowne za ciepło pozostawały pod kontrolą izb skarbowych, przy czym kontrola ta polegała na zobowiązaniu sprzedawców ciepła (producentów i dystrybutorów) do informowania izb skarbowych o zamiarze podwyższania ceny umownej (w terminie 21 dni przed zamierzoną datą wprowadzenia w życie tej podwyżki). Taka forma ograniczenia swobody kształtowania cen wcale nie zmniejszyła tempa wzrostu cen umownych za ciepło, a w wyniku ich wzrostu następował systematyczny wzrost obciążenia budżetu państwa i budżetów gmin wskutek konieczności dotowania odbiorców (pokrycia różnic między cenami umownymi a cenami urzędowymi za dostawę ciepła do mieszkań na cele bytowe). Ponadto niekorzystne były też różnice w opłatach, ponoszonych przez odbiorców w przypadku przechodzenia z rozliczeń ryczałtowych na rozliczenia według ilości dostarczonego ciepła (według wskazań przyrządów pomiarowych). Nieprawidłowe relacje cen ryczałtowych i cen za jednostkę dostarczonego ciepła powodowały, że w jednych przypadkach występował drastyczny wzrost opłat ponoszonych przez odbiorców, a w innych następowało gwałtowne zmniejszenie przychodów uzyskiwanych przez dostawców ciepła.

W związku z tym od 1 października 1991 r. Minister Finansów zastosował bardziej rygorystyczną formę ograniczenia swobody kształtowania cen umownych, wprowadzając maksymalne wskaźniki wzrostu cen umownych energii cieplnej. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy o cenach, Minister Finansów mógł zawierać z przedsiębiorstwami porozumienia w sprawach cen umownych, określając dopuszczalny wzrost poziomu tych cen oraz warunki tego wzrostu.

Stosowanie ustalanych administracyjnie wskaźników wzrostu cen, jako instrumentu ograniczającego swobodę kształtowania cen w tak specyficznej branży jak ciepłownictwo posiadało istotne wady, do których w szczególności można zaliczyć:

• brak możliwości dokładnego oszacowania wartości tego wskaźnika, gdyż niektóre koszty produkcji i dystrybucji ciepła, jak np. podatki lokalne, opłaty za zimną wodę i zrzut ścieków były ustalane przez organy samorządu terytorialnego i były zróżnicowane w skali kraju,
• brak powiązania pomiędzy wzrostem ceny zbytu a wzrostem kosztów produkcji i dystrybucji oraz brak uzależnienia poziomu cen finalnych dla odbiorców końcowych od faktycznych kosztów dostarczania ciepła do tych odbiorców, pomimo że:

  -	koszty produkcji i dystrybucji ciepła były bardzo zróżnicowane, co wynikało zarówno z rodzaju urządzeń technicznych oraz ich stanu technicznego i poziomu eksploatacji, jak też rodzaju paliwa, odległości od źródła paliwa technologicznego itd.,
  -	opłaty za korzystanie ze środowiska zależały od rodzaju zużywanego paliwa i od stosowanej technologii wytwarzania ciepła, a także od stopnia wyposażenia źródeł ciepła w urządzenia techniczne, chroniące przed zanieczyszczeniem środowiska.

Poziom ceny ustalanej na podstawie jednolitego w skali kraju maksymalnego wskaźnika wzrostu cen zależał od poziomu ceny poprzednio stosowanej, co preferowało sprzedawców o wysokich cenach, a dyskryminowało przedsiębiorstwa ciepłownicze o niskim poziomie kosztów i cen. Ponadto stosowanie maksymalnego wskaźnika wzrostu cen ciepła prowadziło do zaniechania szczegółowej ewidencji kosztów i ich analizowania, a w wielu przypadkach ustalanie nowej ceny ciepła ograniczało się do arytmetycznego pomnożenia dotychczasowej ceny przez ustalony przez Ministra Finansów dopuszczalny wskaźnik wzrostu tej ceny.

W celu wyeliminowania tych nieprawidłowości, już w 1992 r. podjęto prace nad wprowadzeniem innej formy ograniczenia swobody kształtowania cen, jaką zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenach mogło być wprowadzenie zakazu podwyższania cen umownych dla ciepła, przy czym zakaz taki mógł być wprowadzony tylko przez Radę Ministrów.

Po kilku latach dyskusji w dniu 1 maja 1995 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1995 r. w sprawie wprowadzenia okresowego zakazu podwyższania cen umownych energii cieplnej (Dz. U. Nr 44, poz. 227). Rozporządzenie to miało obowiązywać tylko do końca 1995 r., ale rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28.11.1995 r. (Dz. U. Nr 140, poz. 689), okres ten został przedłużony do końca 1996 r. Natomiast w 1997 roku obowiązywało kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1996 r. w sprawie wprowadzenia okresowego zakazu podwyższania cen energii cieplnej (Dz. U. Nr 156, poz. 778 i z 1997 r. Nr 18, poz. 105). Należy wyjaśnić, że wprawdzie tytuł tych rozporządzeń mówił o zakazie podwyższania cen ciepła, ale dopuszczały one możliwość ich podwyższania (niejako na zasadzie wyjątków) i w swej istocie określały warunki i regulowały zasady, według których można było kalkulować dopuszczalny wzrost cen ciepła.

Zgodnie z tymi rozporządzeniami, sprzedawca mógł podwyższyć ceny ciepła w przypadku, gdy po dniu wejścia w życie omawianych rozporządzeń, lub po dniu wprowadzenia ostatniej podwyżki cen umownych za ciepło, nastąpił wzrost kosztów własnych produkcji i dystrybucji ciepła z przyczyn niezależnych od sprzedawcy. Jednocześnie rozporządzenia te ściśle określały składniki kosztów własnych produkcji i dystrybucji ciepła (9 pozycji), których wzrost mógł być uwzględniony przy podwyżce cen ciepła. Przepisy rozporządzeń nie miały zastosowania w przypadku zawarcia między Ministrem Finansów i przedsiębiorstwem porozumienia w sprawie cen umownych na ciepło, w którym Minister Finansów, zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy o cenach, określał dopuszczalny wzrost poziomu cen umownych i warunki tego wzrostu.

Zakaz podwyższania cen obejmował wszystkich sprzedawców ciepła, którzy w rozliczeniach z odbiorcami stosowali ceny umowne (niezależnie od stosowanego systemu opłat taryfowych), bez względu na formę własności i sposób zarządzania przedsiębiorstwem (firmą), a więc dotyczył wszystkich przedsiębiorstw, których działalność gospodarcza związana była z produkcją i dystrybucją (przesyłaniem) ciepła.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z omawianymi rozporządzeniami, pod pojęciem ceny ciepła rozumiano nie tylko cenę ustaloną w odniesieniu do fizycznej jednostki miary (cenę ciepła w zł/GJ, cenę za moc cieplną w zł/MW), ale także ceny ryczałtowe (np. cena za ogrzewanie odniesiona do 1 m² powierzchni, cena za ciepłą wodę odniesiona do 1 osoby itp.). Trzeba przy tym wyjaśnić, że w poprzednim okresie, gdy nie było krajowej produkcji ciepłomierzy, a ich import był niemożliwy ze względu na deficyt środków dewizowych, tzw. opomiarowany system rozliczeń stosowano głównie w obiektach przemysłowych i sporadycznie w nowszych obiektach usługowych (hotele, domy towarowe itp.), w których zainstalowane były przyrządy umożliwiające określenie ilości dostarczonego ciepła. Natomiast rozliczenia za ciepło dostarczane do budynków mieszkalnych i większości innych obiektów, które nie posiadały ciepłomierzy, prowadzono w tzw. ryczałtowym systemie rozliczeń.

System opomiarowany był stosowany w rozliczeniach za dostawę ciepła dla wszystkich rodzajów potrzeb (ogrzewanie, wentylacja, ciepła woda, potrzeby technologiczne itd.), zarówno przy dostarczaniu gorącej wody, jak też pary wodnej, a rozliczenia prowadzono według tzw. jednoczłonowej lub dwuczłonowej taryfy opłat. Taryfa jednoczłonowa określała cenę dostarczonego ciepła (zwykle w zł/GJ), a ponoszone przez odbiorców opłaty stanowiły iloczyn wykazanej przez ciepłomierz (lub obliczonej na podstawie wskazań przyrządów pomiarowych) ilości dostarczonego ciepła i jego ceny. Natomiast taryfa dwuczłonowa określała cenę za jednostkę mocy cieplnej, zamówionej przez odbiorcę oraz cenę ciepła. Opłaty za moc cieplną obliczano na podstawie ceny za moc i wielkości zamówionej mocy cieplnej, określonej przez odbiorcę w umowie, natomiast opłaty za dostarczone ciepło określano na podstawie ceny ciepła i wskazań ciepłomierzy lub na podstawie obliczeń (analogicznie jak dla taryfy jednoczłonowej). Opłaty stałe za zamówioną moc cieplną pobierano od odbiorców przez cały rok w 12 miesięcznych ratach, natomiast opłaty zmienne za dostarczone ciepło lub opłaty według taryfy jednoczłonowej pobierano miesięcznie w okresie faktycznej dostawy ciepła.

Ceny stosowane w tym systemie rozliczeń za ciepło były jednakowe dla wszystkich odbiorców, niezależnie od zakresu świadczonych usług i miejsca dostarczania ciepła, co powodowało występowanie subsydiowania skrośnego. Jeszcze większy stopień subsydiowania skrośnego między odbiorcami miał miejsce w ryczałtowym systemie rozliczeń, w którym wysokość opłat była ponadto niezależna od ilości dostarczonego ciepła, a podstawy rozliczeń stanowiły najczęściej:

• jednostkowe ryczałtowe ceny za ogrzewanie, odniesione do 1 m² powierzchni lokalu (dla opłat, które pobierano przez 12 miesięcy w roku lub przez 7 miesięcy – w sezonie grzewczym),
• jednostkowe ryczałtowe ceny za ciepłą wodę użytkową (dla opłat pobieranych przez 12 miesięcy w roku), odniesione do:

  -	1 m2 powierzchni lokalu,
  -	1 osoby zameldowanej na pobyt stały.

Większość przedsiębiorstw ciepłowniczych stosowała zróżnicowanie jednostkowych ryczałtowych stawek opłat taryfowych w zależności od przeznaczenia lokali i charakteru ich wykorzystania (lokale mieszkalne i niemieszkalne, garaże itp.).

Rozporządzenie o wprowadzeniu okresowego zakazu podwyższania cen umownych za ciepło stworzyło odmienne warunki w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami, gdyż wyeliminowało „automatyczne” podwyżki cen ciepła (bez potrzeby ich uzasadnienia), jakie miały miejsce przy stosowaniu „wskaźników maksymalnego wzrostu”. Rozporządzenie to nałożyło na sprzedawców ciepła obowiązek sporządzania kalkulacji wzrostu kosztów, w której mogły być uwzględnione tylko określone elementy kosztowe, których wzrost zgodnie z przepisami rozporządzenia mógł być uwzględniony w podwyżce ceny ciepła. Oznaczało to, że nowa podwyższona cena nie mogła być wyższa od sumy ceny dotychczas stosowanej i kwoty podwyżki, obliczonej według zasad określonych w rozporządzeniu.

Jednakże jest oczywiste, że koszty wytwarzania pary różnią się od kosztów wytwarzania gorącej wody, koszty eksploatacji niskosprawnych kotłowni lokalnych są wyższe niż dużych ciepłowni o wyższej sprawności, koszty przesyłania i dystrybucji ciepła są niższe gdy odbiorcy sami eksploatują własne węzły cieplne, niż gdy te węzły należą do sprzedawcy ciepła itd. Przy zróżnicowanych kosztach zaopatrzenia w ciepło dla poszczególnych grup odbiorców i braku zróżnicowania cen dla tych odbiorców musi wystąpić subsydiowanie skrośne, czyli pokrywanie kosztów jednego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub jednej grupy odbiorców, przychodami pochodzącymi z innego rodzaju działalności lub od innej grupy odbiorców.

Na schemacie poniżej zilustrowano zróżnicowanie jednostkowych kosztów, które powinny stanowić podstawę ustalania cen i stawek opłat dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od zakresu usług świadczonych dla nich przez sprzedawcę ciepła.

Źródło: W. Cherubin (opracowanie własne); Jaki model rynku energii? – praca pod redakcją M. Okólskiego, „Biblioteka Regulatora”, Urząd Regulacji Energetyki, Warszawa 2001.

Należy przy tym wskazać, że wprowadzanie gospodarki rynkowej w sektorze zaopatrzenia w ciepło wymaga dostosowania cen wszystkich paliw i energii do rzeczywistych kosztów ich zakupu oraz transportu i przetwarzania, gdyż ciepło może być wytwarzane przy zastosowaniu różnych paliw i nośników energii oraz dostarczane do odbiorców przy zastosowaniu różnych technologii. W związku z tym konieczne jest uwzględnianie poziomu cen paliw i energii przy ocenie konkurencyjności różnych sposobów zaopatrzenia w ciepło, gdyż poprzednie doświadczenia wykazały, że np. wprowadzenie wzrostu cen węgla przy pozostawieniu cen gazu ziemnego na niezmienionym (niskim) poziomie powodowało podejmowanie przez właścicieli obiektów zasilanych z kotłowni węglowych decyzji o przejściu na ogrzewanie gazowe, ale po wprowadzeniu w następnych latach znacznej podwyżki cen gazu następował drastyczny wzrost kosztów ogrzewania dla użytkowników takich obiektów.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że w przypadku dostaw za pośrednictwem sieci (elektroenergetycznych, gazowych i ciepłowniczych), występują cechy naturalnego monopolu, gdyż odbiorca i dostawca są związani ze sobą nie tylko umową, ale także za pośrednictwem kapitałochłonnych, trwałych urządzeń (połączeń) technicznych, co ogranicza zarówno swobodę wyboru dostawcy, jak też dostęp do odbiorcy z uwagi na ograniczony zasięg sieci i wysokie koszty jej rozbudowy. W takiej sytuacji działanie rynku jest przeważnie praktycznie wykluczone i niezbędne jest w pewnym sensie zastąpienie sił rynkowych przez działania regulacyjne. W krajach o gospodarce rynkowej kształtowanie cen energii i ciepła, dostarczanych za pośrednictwem sieci, podlega określonym rygorom, najczęściej przez tzw. organy regulacyjne, których zadaniem jest tworzenie równowagi pomiędzy interesami dostawców i odbiorców ciepła. W związku z tym konieczna była zmiana podstaw prawnych, regulujących zasady cenotwórstwa dla sektora energetycznego.